قدّم الممثل الخاص للأمين العام للأمم المتحدة في العراق استيفان دي مستورا إلى الحكومة العراقية التحليل الأول، الذي قامت بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق حول العمليات الممكنة لتسوية الحدود الداخلية المتنازع عليها. وجاء في المذكرة ان التحليل «يأتي جزءا من جهود البعثة لتطبيق ولايتها بموجب قرار مجلس الأمن رقم 1770 (2007)». واضافت المذكرة «دأبت بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق في أعقاب الاتفاق العام، الذي تم التوصل إليه مع مجلس الرئاسة وموافقة رئيس حكومة العراق ورئيس حكومة إقليم كردستان قبيل الموعد النهائي المنصوص عليه في المادة 140 من الدستور في ديسمبر (كانون الأول) الماضي، على العمل على تقديم المساعدة الفنية لتسوية هذه المسائل. واليوم قامت البعثة بتقديم تقارير تحليلية حول أربعة أقضية متنازع عليها إلى نفس المسؤولين أعلاه، ومرفق معها ورقة توضح المنهجية التي اتبعتها بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق». وقال الممثل الخاص للأمين العام للأمم المتحدة: «أود أن أؤكد أن حكومة العراق وحدها هي التي لديها المسؤولية السيادية لاتخاذ أي قرار بخصوص هذه العملية، والمنهجية المستخدمة لمعالجة الحدود الداخلية المتنازع عليها». وأضاف «أن هدف بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق من خلال إعداد وتقديم هذا التحليل هو مجرد المساهمة في تطوير عمليات لتسوية هذه المسائل المعقدة والحساسة».
وأشار تحليل بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق إلى سلسلة من الإجراءات التي يجب اتخاذها لبناء الثقة من أجل المساعدة في معالجة الولاية الإدارية للأقضية المتنازع عليها وتوفير الأمن لكافة العراقيين القاطنين فيها وتهيئة الزخم اللازم للوصول إلى اتفاق سياسي أوسع حول كل منها. وندرك تماما انه يجب مناقشة هذه العملية بشكل كاف.
وقال الممثل الخاص للأمين العام: «الجميع يدرك أن إحراز تقدم على صعيد تسوية مسألة الحدود الداخلية المتنازع عليها (والتي نعلم أنها لا تقتصر على شمال العراق فقط، حيث يقع بعض منها في الأجزاء وسط وجنوب البلاد) وتوضيح الحدود الإدارية ينبغي له أن يكون ضمن تسوية سياسية أوسع، من شأنها طمأنة الشعب العراقي وترسيخ وحدة الدولة العراقية. وفي هذا السياق، تستمر بعثة الأمم المتحدة في تقديم المشورة إلى حكومة العراق ومؤسساته الديمقراطية حول التحضير للانتخابات المقبلة وعملية مراجعة الدستور».
الأقضية الأربعة الأولى
* نظراً لما تتضمنه هذه المسائل من تعقيدات، اختارت بعثة الأمم المتحدة أربعة أقضية لتكون موضع تحليلها الأولي. وقد هدفت البعثة من خلال هذه العينة إلى تطوير منهجية يمكن تطبيقها على هذه المناطق وغيرها من المناطق المتنازع عليها، بغرض عرضها على حكومة العراق للنظر فيها. وقد تم اختيار هذه الأقضية بعد مشاورات مسهبة وموسعة وتحليل الظروف الخاصة لكل واحدة منها.
قضاء عقرة / محافظة نينوى:
* بدأت محافظة دهوك بإدارة عقرة ابتداء من عام 1991. وهي تقع فوق «الخط الأخضر»، الذي فصل إقليم كردستان الفعلي عن إدارة حكومة العراق. ونتيجة لذلك، فإن عقرة تعتبر بشكل أساسي أحد الأقضية التي تقع تحت إدارة حكومة إقليم كردستان، وذلك بموجب المادة 53 من قانون إدارة الدولة للمرحلة الانتقالية، والتي تم إدراجها في الدستور العراقي ضمن المادة 143. وتقطن القضاء أغلبية كردية، وبالتالي لن تكون هناك حاجة للقيام بتغييرات جوهرية في الترتيب الإداري الحالي في حال تم تحويل الإدارة بصورة رسمية إلى محافظة دهوك. وقد أوصت بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق بعدد من إجراءات بناء الثقة، بما فيها إجراءات من شأنها ضمان حرية التنقل بين محافظتي دهوك ونينوى، والحق في استخدام اللغة العربية وتطبيق إجراءات منصفة للتوظيف في وحدات شرطة عقرة والوظائف الحكومية الأخرى.
قضاء الحمدانية / محافظة نينوى:
* لقد استمرت محافظة نينوى بإدارة الحمدانية منذ عام 1932. وهي تقع خارج نطاق الأقضية، التي تديرها حكومة إقليم كردستان منذ 19 آذار/ مارس 2003. ويتمتع القضاء بروابط إدارية واقتصادية قوية مع الموصل، وتاريخياً كان يتألف من بلدات مسيحية كبيرة بها قرى متناثرة للشبك ومجتمعات عربية، بالأخص في ناحية نمرود. ومن الملاحظ أن الارتفاع الحاد في مستويات العنف في الحمدانية بعد مارس / آذار 2007 له أثر في ما يتعلق بالخيار الإداري لدى المجتمعات الضعيفة هناك. كما أن الوضع الأمني الصعب في العراق أثر وبصورة مباشرة على التركيبة السكانية للحمدانية. على وجه الخصوص، أدى ذلك إلى أعداد متزايدة من المسيحيين والشبك الذين هُجروا من مناطق أخرى في العراق بالسكن بأعداد كبيرة في الحمدانية. واستناداً إلى التحليل الذي تم تقديمه، ربما ترغب الحكومة العراقية بالاستمرار في إدارة قضاء الحمدانية من خلال محافظة نينوى.
أوصت بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق القيام بعدد من إجراءات لبناء الثقة من أجل زيادة المشاركة المحلية في قوى الأمن العراقية في الحمدانية، خصوصاً مشاركة المكونات العربية والمسيحية، والانتشار العاجل لقوى الأمن العراقية في الحمدانية لتحل محل ترتيبات الأمن المحلية (التي تتألف حالياً من البيشمركة بشكل أساسي). وركزت إجراءات بناء الثقة الأخرى على معالجة إجراءات التوظيف وتوفير الخدمات الأساسية وغيرها من الإجراءات. وعبر أفراد المجتمعات المسيحية ومجتمعات الشبك عن رغبتهم بالحصول على شكل معين من ترتيبات الحكم المحلي، وسعت البعثة إلى التأكيد على الضمانات الدستورية الأساسية لكل العراقيين في هذه الأقضية، بما فيها الحقوق الإدارية والسياسية والثقافية والتعليمية.
وقد تم إيلاء اهتمام خاص إلى ضمانة سلامة المجتمعات الضعيفة في الحمدانية. وعملت بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق على تحديد الترتيبات الأمنية التي تهدف إلى تحسين أمن المجتمعات المسيحية ومجتمعات الشبك، وهي تحث حكومة العراق، بمساندة القوة متعددة الجنسيات، على الاستمرار في ضمان سلامة الأقليات في الحمدانية، وهذا يشمل وضع نقاط تفتيش إضافية وتجنيد السكّان المحليين من المجتمعات المعنية في قوى الأمن العراقية وزيادة عدد مراكز الشرطة ونشر وحدات قوى الأمن العراقية من قضاء مجاور.
قضاء مخمور/ محافظة نينوى/محافظة أربيل:
* كانت مخمور دوماً جزءاً من محافظة أربيل منذ عام 1932، ويؤكد هذا عدد كبير من القرارات والأوامر والقوانين الحكومية. غير أن محافظة نينوى بدأت بإدارة القضاء ابتداء من عام 1991 عندما تم رسم الخط الأخضر، الذي فصل إقليم كردستان عن إدارة حكومة العراق. ونتيجة لذلك فإن مخمور تعتبر بشكل عام خارج نطاق الأقضية التي تديرها حكومة إقليم كردستان منذ 19 مارس (آذار) 2003. إلاّ أنه لا يوجد أي تشريع أو قرار أو نظام ينقل بصورة رسمية إدارة قضاء مخمور من محافظة أربيل إلى محافظة نينوى. وقد ساهم عدم وضوح الوضع الإداري لقضاء مخمور في تعقيد المسار التنموي هناك حيث لا يزال يعتبر أحد أقل أقضية العراق نمواً. من جانب آخر، فإن ناحية قراج تقطنها أغلبية عربية، وقد أعربت المجتمعات العربية فيها عن معارضتها الشديدة لأن تقوم أربيل بإدارتها بصورة رسمية. واستناداً إلى هذا التحليل، ربما ترغب الحكومة العراقية في اتخاذ خطوات من شأنها أن تعيد رسمياً إدارة قضاء مخمور إلى محافظة أربيل، باستثناء ناحية قراج التي قد يكون من الأفضل أن تكون إدارتها من خلال قضاء مجاور أو محافظة مجاورة.
وأوصت بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق القيام بعدد كبير من الإجراءات لبناء الثقة ركزت على ضمان أن تتلقى المجتمعات العربية والسكّان العرب موارد الموازنة بصورة منصفة وإمكانية الحصول على وظائف والتمثيل في الحكومة وقوى الأمن. وشملت الإجراءات الأخرى أن تضمن إجراءات تسجيل بطاقات الهوية احتساب كافة سكّان مخمور بصورة صحيحة وضمانات متعلقة باستخدام اللغة وحرية التنقل والتركيز على زيادة عدد المشاريع الإنمائية. ناحية مندلي/ قضاء بلدروز في محافظة ديالى:
* تم خفض المستوى الإداري لمندلي التي تعتبر أحد أول الأقضية الإدارية في العراق، إلى ناحية (ضمن قضاء بلدروز) بموجب مرسوم جمهوري في عام 1987، لكنها كانت باستمرار جزءاً من محافظة ديالى منذ عام 1932. وقد تلا سياسات الدولة في السبعينات ومنها طرد الأكراد الفيليين ومكونات أخرى عدد كبير من القرارات المتعلقة بالحرب الإيرانية العراقية في الثمانينات قضت بنقل سكّان المناطق الحدودية إلى خارج مندلي، الأمر الذي أدى إلى موجة تهجير كبيرة أخرى وانخفاض حاد في عدد السكّان. إن التخلف التنموي المزمن وعقود من النشاط العسكري والقمع والإهمال الإداري الممنهج على صعيد تقديم الخدمات والنقص الحاد في المياه أعاق العودة الجماعية للسكّان الأصليين. وإن إدارة ناحية مندلي من خلال محافظة ديالى يعتبر استمراراً للترتيب الإداري التاريخي.
واقترحت بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق القيام بسلسلة من الإجراءات لبناء الثقة من أجل ضمان الاعتراف بتاريخ مندلي المأساوي (بالأخص ذلك المتعلق بالأكراد والتركمان) ومعالجة الإهمال الممنهج لها. وبالإمكان القيام بهذا من خلال إنفاذ الأحكام الدستورية التي تولي اهتماماً خاصاً لمناطق الأزمات والحصول على استثمار رأسمالي في كافة القطاعات. كما أن هناك تشجيعا قويا لإشراك كافة المجتمعات في عمليات المشورة المحلية فيما يتعلق بخطط إعادة الإعمار واحتياجات التنمية. وركزت إجراءات بناء الثقة الأخرى على ضمان مخصصات موازنة منصفة وتقديم الخدمات الأساسية والحصول على الوظائف والتمثيل في قوى الأمن والمكاتب الحكومية. كما شملت أيضاً ضمانات تتعلق باستخدام اللغة وحرية التنقل والتركيز على تنفيذ أكبر لمشاريع التنمية، لاسيما مشاريع الري.
معايير التقصي:
* لقد قامت بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق بالنظر في عدد من وسائل البحث في سياق وضع تحليلاتها لكي تتمكن من تكوين فهم أفضل للظروف الخاصة بكل قضاء. ولم يتم إعطاء أي من المعايير المستخدمة أهمية أكبر على حساب أي من المعايير الأخرى.
التاريخ الإداري:
* كان من المهم دراسة الممارسات التي اتبعتها الحكومات السابقة في الماضي عند النظر في التغيرات الإدارية المستقبلية وكانت دراسة قرارات قيادة مجلس الثورة والمراسيم الجمهورية جزءاً من هذه العملية. التغيرات التي طرأت بعد مارس (آذار) 2003:
* شهد العراق تغيرات جذرية منذ مارس (آذار) 2003 عندما تم قلب الترتيبات الإدارية تقريباً بين عشية وضحاها. وكان من المهم فهم طبيعة هذه التغيرات وأثرها على المجتمعات المختلفة وإن كانت دائمة أم لا.
تقديم الحكومة للخدمات:
* لقد تم طرح مسائل تتعلق بتقديم الخدمات الحكومية وتنفيذ الموازنة في كافة المحافظات، التي تعتبر مشكلة في كثير من أنحاء البلاد. وفي ما يتعلق بالمناطق المتنازع عليها فإن توزيع التمويل والموارد عادة ما يتم وفق أسس مزدوجة وغير قابلة للتوقع من حكومة العراق وعبر حكومة إقليم كردستان. وهذا من شأنه أن يؤدي إلى عدم وضوح لدى بعض السلطات دون الوطنية التي تفضل أن تعمل بإنصاف بالنيابة عن كافة أهالي المنطقة.
التركيبة السكانية وانتخابات 2005:
* لقد تم بذل جهد لدراسة الخصائص السكّانية في كل من الأقضية بصورة دقيقة. وإحدى وسائل إنجاز هذا الأمر كان استخدام بيانات المعلومات الإحصائية في العراق على الصعيدين المركزي والمحلي. إضافة إلى هذا، فإن دراسة نتائج الانتخابات البرلمانية في ديسمبر (كانون الأول) 2005 هدفت إلى تحديد الخيارات السياسية المحلية ودرجة التأثير السياسي في المحافظات في ذلك الوقت. وينبغي ألا يتم تفسير نتائج الانتخابات على أنها مؤشر على ميل السكان إلى تغيير الصلاحية الإدارية، فمن المعروف أنه تم تقديم الكثير من الشكاوى بخصوص إجراء تلك الانتخابات في هذه المناطق بما فيها ادعاءات بالتزوير والترهيب والمخالفات. أيضاً تم الأخذ بنظر الاعتبار ضمن هذا المعيار وضع الأشخاص النازحين داخليا. الظروف الاجتماعية الاقتصادية:
* ساعدت الظروف الاجتماعية الاقتصادية في المناطق المتنازع عليها على كشف التاريخ الخاص بالسيطرة الإدارية.
الدعاوى والتعويضات:
* تمت دراسة وضع ومستويات دعاوى الملكية والتعويضات في كل من الأقضية كمؤشر على التغييرات التي وقعت في السابق.
الأوضاع الأمنية:
* تمت دراسة الأوضاع الأمنية في كل منطقة لفهم التوجهات أثناء العامين المنصرمين وأثرها على الإدارة المحلية. والسؤال ذو العلاقة والأكثر حساسية هنا يتعلق بمسألة من يقدم الحماية الأمنية ونيابة عن أي جهة.
مشاورات بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق:
* كانت الزيارات الميدانية التي قامت بها البعثة إلى المناطق قيد النقاش لإجراء مقابلات مع مجالس الأقضية والنواحي، إضافة إلى زعماء العشائر والمجتمع من أحد أهم أجزاء البحث. وقد حالت الظروف الأمنية دون إجراء مسح أعمق في بعض المناطق. غير أنه كان هناك إحساس بأن هذه الزيارات مكنت البعثة من جمع آراء ذات تمثيل واسع حول مخاوف كل من هذه الأقضية. وتعززت هذه العملية باجتماعات مع الأحزاب السياسية والبرلمانيين في بغداد، إضافة إلى لقاءات مع مواطنين عراقيين قدموا بمحض إرادتهم.
إجراءات لبناء الثقة:
* كان تحديد إجراءات بناء الثقة التي وضعت خصيصا لتتناسب مع خصوصية كل منطقة هو الجزء الأخير والمهم لهذا التحليل. وشملت هذه الإجراءات التي تطرقت إلى كافة الأقضية مزيجاً من إجراءات لإعادة الإعمار والتنمية وإجراءات للمساعدة على حماية الأقليات.
المرحلة الثانية: وتستمر بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق في البحث.
إن بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق مستمرة في بحثها وعلى نحو مشابه لمجموعة أخرى من الأقضية المتنازع عليها في شمال العراق. وتشمل أقضية تلعفر وتلكيف وشيخان وسنجار في محافظة نينوى وقضاء خانقين في محافظة ديالى. وتهدف بعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق إلى الانتهاء من هذه التحليلات خلال الأسابيع القادمة. وستركز المرحلة الثالثة على محافظة كركوك وبعض الأقضية المحاذية لها، التي تتم إدارتها من خلال محافظات مجاورة أخرى.
إجراءات لبناء الثقة في كركوك
* تعتبر كركوك محور أي جهد يسعى إلى معالجة الحدود الداخلية المتنازع عليها في شمال العراق. وأصبح لبعثة الأمم المتحدة لمساعدة العراق وجود في كركوك وسوف تستمر في التفاعل مع المجتمعات هناك. كما أن البعثة في صدد النظر مع الأطراف المعنية في خيارات تتعلق بسلسلة إجراءات محتملة لبناء الثقة وهي على أهبة الاستعداد للمساعدة في وضع الصيغة النهائية لأي خطوات في مجالات تقاسم السلطة والترتيبات الأمنية بما فيها ضبط الأمن على مستوى المجتمعات المحلية وتقديم السلع والخدمات العامة ومعاملة المعتقلين وحقوق استخدام اللغة وتوزيع المناصب الحكومية.
كما بدأت البعثة بالعمل على سلسلة من السيناريوهات والخيارات المحتملة لتسوية المسائل المتعلقة بالولاية الإدارية ووضع محافظة كركوك ضمن عملية سياسية ودستورية تقبل بها الأطراف الرئيسية المعنية. كما تنوي مناقشة هذه السيناريوهات والخيارات مع الأطراف المعنية خلال الأسابيع المقبلة.