«الجزرة»

أصبح مصطلح «العصا والجزرة» من أبرز المصطلحات المستخدمة في السياسة الخارجية الأميركية، كما أنه يرمز لاستراتيجية أميركية في صياغة سياساتها منذ عقود. وبينما «العصا» عادة ما ترتكز على سياسة العقوبات الاقتصادية والسياسية للدول التي لا تنصاع للمطالب الأميركية، وفي بعض الحالات تؤدي إلى عمليات عسكرية وحروب، فإن سياسة «الجزرة» أكثر تعقيدا وتفصيلا.ً فـ«الجزرة» عادة ما تتشكل بطريقة أو أخرى بالدعم المالي الأميركي، وهو أكبر وسيلة تحفيزية تعتمدها الولايات المتحدة تهدف إلى تمكين دول اقتصاديا وسياسيا، كما أنها عادة ما تكون فاتحة لتوثيق علاقات مع الولايات المتحدة. وبينما الدعم المالي العسكري، مثل ذلك الذي يقدم لإسرائيل ومصر، يركز على التسليح وشراء المعدات العسكرية الأميركية لتلك الدول، فإن المساعدة الخارجية المالية المدنية الأميركية تطول جوانب واسعة من حياة شعوب الدول الحاصلة على المنح، من التعليم إلى الصحة إلى تنمية الكوادر البشرية. وبالطبع، تلك الأموال لديها روابط سياسية واضحة تتماشى مع أجندة السياسة الخارجية الأميركية رغم تأكيد المسؤولين الأميركيين على أن تلك المعونات لا ترتبط بشروط. وكانت الاحتجاجات الواسعة التي شهدتها باكستان خلال الأسابيع الماضية خير دليل على القضايا الشائكة المتعلقة بالدعم المالي، من مخاوف المعارضين من تدخل الولايات المتحدة بالسياسات الداخلية للبلد إلى مطالب سياسيين أميركيين بوضع بنود خاصة في قرارات الدعم المالي لفائدة الاقتصاد الأميركي المحلي. وكان قانون «كيري – لوغر – بيرمان»، الذي عرف بأسماء أعضاء الكونغرس الذين صاغوه، تاريخيا في الكونغرس، إذ تمت المصادقة عليه بالإجماع، كما أنه ينص على تعهد الإدارة الأميركية بمنح باكستان 1.5 مليار دولار سنويا معونات غير عسكرية على مدار 5 سنوات، إلا أن موافقة الكونغرس على صرف الأموال ستعتمد على تقديم الإدارة الأميركية تقارير دورية، وبينما أكد الممثل الأميركي الخاص لأفغانستان وباكستان، ريتشارد هولبروك، على أن «هذا القانون ليس فيه أية شروط، إنه قانون يفيد باكستان ولا نريد إثارة سوء التفاهم»، مضيفا في مؤتمر صحافي في وزارة الخارجية الأميركية الأسبوع الماضي «الكونغرس يضع الضغوط على الجانب التنفيذي من الحكومة ويطالبنا نحن بتقديم التقارير حول التطورات في باكستان وليس على الحكومة الباكستانية». إلا أن مصدرا مطلعا على العملية التشريعية قال لـ«الشرق الأوسط» «هناك مطالب على الحكومة الباكستانية أن تفي بها، مثل حماية الأسلحة النووية، لقد وضعنا ذلك في القانون التشريعي لكن كانت هناك اتفاقات على هذا الموضوع أساسا ولا يعتبر جديدا». وأضاف المصدر الذي طلب من «الشرق الأوسط» عدم ذكر اسمه لأنه لم يكن مخولا للحديث مع الإعلام «القانون يفيد باكستان ولكن فيه بنود بطبيعة الحال تفيدنا أيضا». ولفتت الخبيرة في شؤون التنمية الدولية مارغريت تايلور من معهد «مجلس العلاقات الخارجية» إلى أن «قضية التمويل الخارجي قضية سياسية داخلية شائكة، ويمكن لأعضاء الكونغرس عرقلة قانون لتزويد منح معينة مما يدفع إلى تعديل بنود فيها ليس بالضرورة لصالح البلد المعني بل أكثر لفائدة سياسة أميركية محلية»، مشيرة إلى أن أعضاء كونغرس من مناطق تكثر فيها الزراعة يطالبون بصرف بعض الأموال لشراء المواد الغذائية من الولايات المتحدة لمنفعة المزارع الأميركي. وأضافت تايلور أن السياسة الداخلية الأميركية ليست وحدها التي تؤثر على المنح الأميركية، مشيرة إلى أن الضجة التي أثيرت في باكستان حول قانون المعونة كانت «بسبب السياسة الداخلية الباكستانية والتي أدت إلى انتقاد القانون على الرغم من بنود نصت لمصلحة باكستان بالتعاون مع سفارتها هنا». وهناك عامل أساسي يؤثر على طبيعة القوانين التي تشرع صرف المنح للدول المحتاجة، وهي أن الكثير من أعضاء الكونغرس ليس لديهم خبرة في دول عليهم الموافقة على دعمها ماديا، مما يعني أنهم يتكلون على معرفة بسيطة للدول أو على مصالح أميركية مرتبطة بتلك الدول.

وهناك نحو 25 منظمة أميركية تقدم المنح المالية، أبرزها «وكالة التنمية الدولية للولايات المتحدة» (يو إس آيد) التي أصبحت المؤسسة الأكبر لصرف المنح حول العالم. وكان «قانون المعونة الخارجية» الذي وقعه الرئيس الأميركي السابق جون كيندي كقرار تنفيذي أهم قانون حدد سير المعونات الخارجية، إذ فصل ما بين المعونة العسكرية وغير العسكرية. وبموجب نص القانون، فإن الهدف من المعونات الخارجية «دعم السياسة الخارجية والأمن والوضع الجيد العام للولايات المتحدة من خلال مساعدة الشعوب حول العالم في جهودها تجاه التنمية الاقتصادية والأمن الداخلي والخارجي ولأغراض أخرى». وحدد توم هارت، المدير الأعلى للعلاقات مع الحكومة الأميركية من منظمة «وان» التي تطالب بالقضاء على الفقر ومكافحة الأمراض التي يمكن السيطرة عليها، هدفين سياسيين للمعونة الخارجية، الأول هو «التنمية من أجل التنمية، باعتبار أن شعوبا أكثر تعليما وبصحة أفضل ولديها استقرار اجتماعي أوسع، تسهم في عالم أكثر استقرارا ينفع الولايات المتحدة». أما الهدف الثاني فهو مرتبط بمصالح محددة للولايات المتحدة في دول معينة، مثل السيطرة على مرض «الإيدز» في أفريقيا أو تنمية المجتمع المدني في دول الاتحاد السوفياتي السابق. وأضاف هارت، الذي يمثل المنظمة التي انضم إليها أكثر من مليوني أميركي لغرض الضغط من أجل مكافحة الفقر «هناك اعتراف يتزايد بأن التنمية قضية سياسية وقد طفرت أرقام الصرف على المعونة وخاصة في ما يخص الاستثمار في تنمية أفريقيا ومكافحة المرض». وأضاف «المعونة المقدمة في أفغانستان وباكستان خير دليل على أن المعونة الخارجية ليست فقط أمرا طيبا يجب القيام به، بل إنها جزء أساسي من السياسة».

إلا أن اليوم تزداد النقاشات حول كيفية إصلاح قوانين المعونة الخارجية أو تغييرها كليا مع متطلبات القرن الـ21 ولجعله أكثر انسجاما مع باقي مشاريع السياسة الأميركية. وأثناء حملته الانتخابية، تعهد أوباما، عندما كان مرشح الحزب الديمقراطي، بإصلاح نظام المعونة بناء على «تقوية أمننا المشترك من خلال الاستثمار بإنسانيتنا المشتركة». وكان أوباما قد تعهد بـ«تجديد التنمية كعامل أساسي في السياسة الخارجية الأميركية»، مشددا على أهمية التحالفات العامة.

وينظر الكونغرس الآن في إصلاح نظام المعونة الأميركية من خلال مشروعين لقرارين في مجلس النواب ومجلس الشيوخ. وترتكز التعديلات على نقاط عدة، على رأسها الحاجة لتنسيق رسمي، قد يأتي من البيت الأبيض، لجهود التنمية الأميركية. وقال مسؤول في الخارجية الأميركية لـ«الشرق الأوسط» «وزارة الخارجية على علم بالنقاشات في الكونغرس المتعلقة بمشروع قرار المساعدة الأجنبية»، مضيفا «نحن نأخذ قضية الحاجة لتحديث توصيل المساعدة الخارجية محمل الجد كي تكون منسقة وكفؤة إلى أكبر درجة ممكنة». إلا أن وزارة الخارجية الأميركية ما زالت «تراجع» قضية إصلاح الدعم الخارجي، بعد 10 أشهر من تولي إدارة الرئيس الأميركي باراك أوباما منصبه. ومن أبرز المطالب للمنظمات التي تسهم في توصيل الدعم المالي للدول المحتاجة هي تحسين التنسيق ما بين الدوائر الـ25 الأميركية المرتبطة بصرف المعونات. وقال هارت «الدول الفقيرة تشكو من أن المانحين من دول مختلفة ينسقون جهودهم على صعيد دولي، بينما نحن نعاني من عدم التنسيق في دولة واحدة». ومن المؤمل أن يساعد التعديل المرتقب لقوانين المعونة في تسهيل التنسيق بين الدوائر المختلفة وتقوية «يو إس آيد» لتبقى في الدور الريادي في تقديم الدعم المالي حول العالم. وعلى الرغم من أن الدعم الأميركي المالي عادة ما يدخل في مجالات مثل تقوية حراسة الحدود مثل معونة 103.5 مليون التي أعلنت عنها وزيرة الخارجية الأميركية هيلاري كلينتون خلال زيارتها باكستان هذا الأسبوع، إلا أن واشنطن تصر على أنها لا تتدخل في الشؤون الداخلية للدول التي تقدم لها منحها وترفض الافتراض بأن سيادة الدولة المعنية قد تمس. وردا على سؤال لـ«الشرق الأوسط» حول الحاجة للتوصل إلى توازن بين تقديم المعونة واحترام سيادة الدولة، قال مسؤول أميركي من وزارة الخارجية «نحن لا نراه كعمل توازن ولذلك نختلف مع طريقة صياغة السؤال، الحكومة الأميركية تعمل مع الدول المضيفة لتنسيق المعونة الخارجية بشكل كفؤ وتماشيا مع احتياجات كل دولة». وأضاف «الولايات المتحدة صادقت على إعلان باريس، الذي يدعم ملكية الحكومات الوطنية والشعوب لعملية التنمية»، موضحا «الرؤية وراء دعم ملكية الدولية هي من أجل التأكد من أن التدخلات في التنمية ملائمة وتتماشى مع احتياجات الشعوب». وشرحت ماندي فولس، مديرة الدائرة السياسية في منظمة «واتر آيد» (الدعم المائي) لـ«الشرق الأوسط» الأسباب وراء دعم التعديل في قانون المعونة الأميركية الخارجية، قائلة «النظام الحالي لإدارة جهود التنمية العالمية غير مناسب للعالم اليوم ويفتقد التنسيق والكفاءة المطلوبة لمعالجة تحديات التنمية العالمية الآن». وأضافت «ليس لدى الولايات المتحدة استراتيجية موسعة للتنمية العالمية، والقانون الذي ينظم المعونة الأميركية الخارجية كتب قبل 50 عاما ولم يتم تعديله منذ 20 عاما». وأخذت فولس المياه كنموذج لشرح الحاجة إلى التنسيق في جهود التنمية، قائلة «المياه والمياه الصالحة هي من بين الخدمات الأساسية مثل الصحة والتعليم والسكن وتأمين الغذاء، وهي ضرورة من أجل التنمية الاقتصادية والحد من الفقر، الدعم للمياه سيكون أكثر فعالية لو كانت الأهداف الأميركية للمعونة الخارجية ككل واضحة ومركزة على مساعدة الفقراء ودعم تخصيص الأموال بناء على الحاجة». ولفتت إلى أن القوانين الحالية التي تنظم الدعم الخارجي المتعلق بتزويد المياه الصالحة «لا تطبق كليا وقد تم عرقلتها لأن الكثير من بنود قانون المساعدة الخارجية الحالي لا تتماشى مع المبادئ الفعالة لقانون تزويد المياه للفقراء»، موضحة أن هناك إصلاحات عدة ضرورية لقوانين الدعم الخارجي، منها «تركيز المساعدة على المناطق الأكثر حاجة وتحسين الشفافية والمحاسبة في تزويد المعونة الأجنبية». واعتبرت فولس أن من الثغرات في النظام الحالي هو عدم إعطاء إطار عام للمعونات بل التركيز على برامج محددة كل على حدة، من دون الربط بينها بشكل منسجم لتطبيق تنمية فعالة، على صعيد المثال الربط بين برامج الصحة وتزويد المياه الصالحة للشرب وتثقيف الشعوب حولها.

وبموجب الطلب المقدم من إدارة أوباما للكونغرس الأميركي لتحديد ميزانية التنمية الأميركية، فإن عام 2010 سيشهد تخصيص 53.9 مليار دولار للمعونات الخارجة من «يو إس آيد» ووزارة الخارجية الأميركية وغيرها من دوائر حكومية. ويقارن ذلك بـ4.5 مليار دولار للمعونات العسكرية، التي تأخذ إسرائيل منها 2.4 مليار ومصر 1.3 مليار.

وقد حصلت أفغانستان على أعلى نسبة من الدعم المالي، بـ 1.459 مليار دولار لعام 2009، تلتها باكستان بـ1.085 مليار، ثم الأراضي الفلسطينية بـ798 مليون دولار، وبعدها الأردن بـ516 مليون دولار، وبعدها كينيا بـ515 مليون دولار. وتعكس هذه المنح وترتيب أهم 5 دول بالنسبة لتخصيص الدعم المالي، الاهتمام الأميركي بمستقبل تلك الدول. وحصل العراق على المرتبة السابعة لـ444 مليون دولار، بينما كان السودان الدولة السادسة في المعونة بـ476 مليون دولار. ومن الإصلاحات التي تطالب بها إدارة أوباما عدم تبذير الأموال الأميركية للشركات المتعاقدة مع الحكومة الأميركية في أفغانستان والعراق، إذ يشدد الممثل الأميركي الخاص لأفغانستان وباكستان على أن 10 في المائة فقط من الأموال التي خصصت لأفغانستان في السنوات الماضية صرفت من خلال الدوائر الأفغانية الرسمية والباقية صرفت من خلال منظمات خاصة. وبينما يزداد الحديث عن أهمية إصلاح «يو إس آيد» وتقويتها، فإن الإدارة الأميركية حتى الآن لم تسمّ المدير الجديد للوكالة. وقال مسؤول في الخارجية الأميركية «مدير الـ(يو إس آيد) سيلعب دورا قياديا في إعادة بنائها، الإدارة تؤمن بأن شغل هذا المنصب الأساسي في غاية الأهمية، وفي غياب تصديق مجلس الشيوخ على مدير لها، الإدارة ما زالت تعطي الكثير من الانتباه للوكالة وعملها المهم»، مشيرا إلى أن مسؤولين عدة مثل رئيس «يو إس آيد» المؤقت ونائب وزير الخارجية للإدارة والمصادر يقومون بمهمة مراقبة الوكالة. ومن جهتها، قالت تايلور إن «هناك ترددا من قبل بعض أفضل المرشحين لهذا المنصب من توليه لأنهم حتى الآن لا يعرفون شكل الإصلاح الذي سيطبق في ما يخص الـ«يو إس آيد» ولذلك من الصعب أن يعرفوا ما المسؤوليات التي ستقع على عاتقهم». وأضافت تايلور أن على الإدارة الأميركية «تقوية الوكالة وأن تقف مستقبلة وقادرة على تحقيق تغيير في المناطق التي تعمل فيها الوكالة». وبينما يتم النظر في إصلاح «يو إس آيد» تزداد الإشادات بمؤسسة أميركية أخرى، وهي «مؤسسة تحدي الألفية» التي أسسها الكونغرس عام 2004 بناء على 3 مبادئ وهي «التركيز على السياسات الجيدة وملكية الدول للمشاريع والنتائج الملموسة». وتقوم المؤسسة ببناء شراكات مع دول نامية وبحاجة إلى الدعم بناء على 3 شروط وهي «الحكم الرشيد والحرية الاقتصادية والاستثمار في المواطنين»، بحسب موقع المؤسسة. وكانت ميزانية المؤسسة لعام 2009 7.3 مليار دولار، بين مشاريع شراكة على مدى 5 سنوات، أو مشاريع أصغر وبفترة أقصر. ولفت هارت إلى أن «مؤسسة تحدي الألفية» ناجحة لأنها تقدم جزرة للحكومات المحلية بالقيام بالإصلاحات، و«هذا اتفاق واضح بين الطرفين». وأضاف «لقد قام عدد من الدول باتخاذ خطوات تجاه الإصلاح كي تُشمل في المشروع». مثل المغرب وجورجيا، بينما دول بحاجة إلى دعم مالي ولديها تداعيات أمنية للولايات المتحدة عادة غير مشمولة بتلك المشاريع. وأصبح موضوع المساعدات المالية مرتبطا بالمساعدات العسكرية في العراق وبشكل أكبر مع أفغانستان، مع اعتبار التنمية عنصرا أساسيا من مكافحة التمرد وكسب تأييد الشعوب. وقالت تايلور «الحروب في أفغانستان والعراق أظهرت التحديات في الإعمار، ليس فقط من جانب أمني بل تنموي، وبعد أن كان الجيش المصدر الوحيد لإحداث الإعمار والتنمية، بات من الواضح أن الجهات المدنية لا تملك القدرات الكافية للقيام بهذا الدور خاصة في دول ما بعد النزاع ولم تستقر أمنيا بعد». واعتبر عدد من الخبراء المختصين أن الولايات المتحدة تقدم مساعدات مالية لدول لا تتفق معها، على صعيد المثال منح زيمبابوي 184 مليون دولار لتأمين الغذاء العام الماضي، لأنها تعطي صوتا للولايات المتحدة على طاولة بحث سياسات خاصة بذلك البلد. وحتى إن لم تؤثر الولايات المتحدة مباشرة على سياسة تلك الدول، فإنها تكون قادرة على أن تستخدم «جزرة» الدعم المالي في المجتمع المدني لتوصيل صوتها. وتعتبر المشاريع الخاصة بدعم حقوق المرأة من أبرز المشاريع التي تدعمها الولايات المتحدة وتقدم الحوافز لها. وبغض النظر عن نتيجة المراجعة لقوانين المساعدات المالية وتنسيق المشاريع الأميركية، هذا العامل سيبقى أساسيا في سياسات الولايات المتحدة في إقرار الدعم المالي.